Fórum de Reflexão Económica e Social

«Se não interviermos e desistirmos, falhamos»

sexta-feira, junho 15, 2018

Estatuto do Residente Não Habitual – Eficiência ou iniquidade? (parte II/II)



IV. A erosão das receitas fiscais e a captação de capitais
Expostas as relações económicas da secção anterior – vide parte I/II deste post –, conclui‑se que a erosão das receitas fiscais provindas do IRS seria um problema se a análise fosse enviesada, ao ponto de omitir os inequívocos benefícios económicos líquidos. Assim sendo, constitui um assunto teórico, e por isso resume‑se a um não‑problema. Não é preciso fazer contas complexas para concluir que o proveito económico supera largamente a perda de receitas fiscais decorrentes da (não) cobrança de IRS aos reformados.

Qualificar de despesa fiscal o montante que o Estado português abdica de cobrar (em IRS) aos reformados do ERNH sem ter o cuidado de assumir que pode haver um valor superior de receita fiscal é redutor. Ademais, em nome da verdade, impõe ter‑se presente que a base tributável (incidente sobre os rendimentos diretos) não decresce, pelo que, assim sendo, não se coloca o clamor da perda de receitas fiscais. Eis outra perspetiva que exige ter algum cuidado quando se tenta trazer à colação o tema da equidade fiscal. O tema colocar‑se‑ia se houvesse um corte no nível global de receitas para o erário público, o que não sucede.
Nem a miúde estas questões são lembradas pelos críticos. Antes de criticar, identifiquem‑se claramente os prós e os contras nas várias vertentes do tema, e compare‑se o muito, o pouco ou o quase nada que o Estatuto traz de bom com o nada que adviria da sua ausência. O nada até poderia prevalecer, mas se tenha a noção cabal dos diversos custos e proveitos que lhes estão associados.
Para além da erosão fiscal, há outro (não‑)problema. Trata‑se de uma falsa questão, para rir até rebentar as ilhargas, esta muito mais fraturante e hipócrita, tantas vezes abordada – superficialmente e não fundamentada –, respeitante à fuga de capitais que seria desencadeada caso se avançasse com a instituição de um verdadeiro imposto sucessório. Perguntar‑se‑á, com completa validade, qual a relação fidedigna entre a erosão das receitas tributárias e a fuga de capitais, porquanto o argumento suscitado de que o Estatuto, ao pretender seduzir – e nunca repelir – capitais e know‑how estrangeiros, não se congraça com o da fuga de capitais. Argumentos conflituantes, na verdade. Na próxima secção retomar‑se‑á este assunto controverso, o do imposto sobre as heranças.

O Estatuto é uma medida de política fiscal que, tal como o programa dos Vistos Gold – regime de atração de cidadãos estrangeiros fora do Espaço Schengen (que compreende, para além dos 28 Estados‑membros da União Europeia, a Noruega, a Islândia, a Suíça e o Liechtenstein) com elevado património, lavado a cabo por via da «autorização de residência para atividade de investimento», regime criado em 2012 pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto (que alterou a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho) –, visa captar investimento estrangeiro para Portugal.


Este programa de concessão de vistos permitiu, de outubro de 2002 a fevereiro de 2018, recolher um investimento acumulado em Portugal acima de 3,6 mil milhões de Euros, dos quais cerca de nove décimos foram materializados mediante a aquisição de imóveis. O requisito da aquisição de bens imobiliários foi responsável por 94,5% do número total de vistos atribuídos até ao final do passado mês de fevereiro, tendo sido somente 5,3% por via da exigência da transferência de capital. A negligenciável parte sobrante deveu‑se ao critério da criação de, pelo menos, dez postos de trabalho. O quadro 2 desagrega a vaga de vistos concedidos no período em causa.


Sendo positivo o efeito económico do Estatuto – e dos vistos dourados –, a questão que impreterivelmente se coloca consiste em conhecer qual o proveito da solução alternativa, a de não isentar (de IRS), durante uma década, os reformados abrangidos pelo ERNH. Para tal, torna‑se necessário identificar a probabilidade de a vantagem fiscal condicionar a decisão de os reformados fixarem a sua residência fiscal em território português. Ainda que se trate de um assunto de segunda ordem – porque o multiplicado benefício económico é o assunto de primeira ordem –, até é provável que a probabilidade não seja reduzida, i.e., que seja admissível que uma parte não imaterial dos reformados opte pela fixação de residência em Portugal essencialmente por motivações tributárias.

Mesmo que o chamariz tributário seja o alfa para a mudança de residência, há outros fatores relevantes. Se Portugal não dispusesse de fortes vantagens concorrenciais em matéria de segurança e de clima, a mais‑valia fiscal nada serviria. Num mercado competitivo como o do turismo – turismo em sentido lato, porquanto o Estatuto poderá em muitos casos ser analisado como uma variante de turismo de longa duração –, todas as variáveis são poucas, pelo que jamais se deve abrandar a atenção. Nalguns países as pensões de reforma elevadas estão sujeitas a taxas de imposto quase confiscatórias, claramente acima de 50%. Portanto, a boleia do alívio fiscal é mais uma das vantagens, porventura quase tão insofismável como o íman da segurança.

V. O imposto sucessório, o Estatuto e os Vistos Gold

Porventura muitos patrícios que criticam o atual ERNH, advogando que o regime fiscal enferma de uma gritante descriminação de tratamento entre os sujeitos passivos, são opositores acérrimos da existência de um adequado imposto sucessório. Até tentarão refutar os factos de que este imposto é um potente instrumento fiscal e que, acima de tudo, tem por fito atenuar a desigualdade de oportunidades, aparentemente um dos cavalos de batalha dos partidos políticos que se autodefinem como sendo de esquerda. Evocam a imoralidade da diferenciação, em termos de IRS, entre quem cá está e quem vem para cá, mas enterram a cabeça na acre e dura verdade quando se cruzam com a imoralidade de a nossa terra ser um paraíso fiscal para as heranças (dos que cá estão, e não dos que vêm para cá). E com o enterro fica assim franqueado o caminho para que seja mais aprofundado o fundo do fosso entre os que cá estão.

O Estatuto representa a Estrada da Beira, enquanto a tributação do património em caso de morte – e não a sua nacionalização, como frequente e erradamente se brada – simboliza a beira da estrada, e daí a explicação para o aparente paradoxo entre a erosão das receitas fiscais e a fuga de capitais. Aparente paradoxo e efetiva hipocrisia. O ERNH e o imposto sucessório são mecanismos de política tributária – um dos poucos instrumentos de política económica sobre os quais os Estados‑membros ainda detêm soberania – totalmente independentes entre si.


Conforme realçado, o Estatuto consiste num regime especial de tributação, dirigido aos residentes não habituais, criado com o propósito de granjear capital externo. Ao invés, o imposto sucessório aplica‑se aos residentes propriamente ditos – ou residentes habituais –, e portanto deve ser discutido no estrito âmbito do regime geral. Se prevalece um (falso) pavor em volta deste imposto, há que ser honesto, e não pôr tudo na mesma rasa (como muita gente almeja, e tantas vezes alcança). Aliás, o Regulamento n.º 650/2012, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, que na sua plenitude entrou em vigor a partir de 17 de agosto de 2015, explicita que, para efeitos de regulação dos bens sucessórios (incluindo quando estão envolvidas situações transfronteiriças), impera o critério da residência habitual do falecido no momento do óbito, qualquer que seja o território onde os bens se localizam – e não o da lei da nacionalidade do falecido, como existia até então por exemplo em Portugal –, sempre que não tenha sido manifestada a opção pela lei da nacionalidade do cidadão.


A propósito, podem recordar‑se alguns posts«Zerar para ressuscitar e criar oportunidades sustentáveis», devendo ser depositada atenção especial na secção E, alusiva à reintrodução do imposto sucessório; a parte I de «Riquezas semelhantes mas diferentes», especialmente a segunda secção, referente à moralização da sorte; e «A isenção fiscal das heranças e a caridade», tanto a parte I como a parte II, embora a fuga de capitais seja mencionada na última. Por conseguinte, em nome da transparência, urge não misturar assuntos que importa serem permanente e mutuamente exclusivos: o ERNH e o imposto sucessório.


Se a celeuma do imposto sucessório consiste em não melindrar o ERNH nem o programa dos vistos dourados, então aquando da introdução – reintrodução, convém sublinhar – do anatemizado imposto esclareça‑se que este é aplicável apenas aos residentes habituais ou, se isto for insuficiente, que não se abarca os cidadãos abrangidos pelo Estatuto ou pelos Vistos Gold. Será desnecessário esclarecimento tamanho; mas reforce‑se, por via das dúvidas, e assim expõe‑se a nu a transparência ou a opacidade das verdadeiras motivações dos que se opõem tenazmente ao ERNH (e porventura aos vistos dourados) e ao imposto sucessório.


À guisa de aparte, atente‑se a uma curiosidade, ou antes, a um pormenor relevante que interseta o imposto sobre as heranças e a captação de capital estrangeiro (no caso em apreço através do programa dos Vistos Gold). Como é consabido, os cidadãos chineses foram (e têm sido) grandes adeptos do nosso País, representando aproximadamente dois terços dos compradores de tais vistos. Imaginem‑se as consequências do seguinte cenário absurdo: Portugal estenderia o imposto sucessório aos residentes não habituais e aos estrangeiros a quem foi concedido o direito (por via da compra dos vistos dourados) de viver em Portugal de forma permanente. O cenário seria absurdo porque é de toda a conveniência restringir a aplicação do imposto aos residentes habituais.


Como consequência desse cenário improvável ou quiçá impossível, os chineses que têm investido em barda em Portugal no setor imobiliário afugentar‑se‑iam e debandariam com o dobro da velocidade que entraram. Faltariam charters para a torna‑viagem... Nada mais errado. De acordo com a lei da propriedade chinesa, os privados, nativos ou forâneos, estão vedados de possuir um único milímetro quadrado de solo. Na China existe o direito de as pessoas e as empresas usarem a terra, mas não o de a possuírem; toda a terra pertence ao Estado ou às coletividades. Os contratos de concessão de uso da terra variam entre 40 anos (no caso de atividades com fins comerciais, turísticas ou recreativas) e 70 anos (no caso de utilização do chão para fins habitacionais).

VI. A desigualdade de tratamento e outros dumping fiscais

Posto isto, parece óbvio o benefício económico advindo dos reformados residentes não habituais. Os mais céticos e críticos poderão argumentar que a montanha pariu um rato, por as tão propagas e abençoadas vantagens serem marginais no contexto da economia nacional. Que lhes seja concedida essa razão. E até poderão estimular o ceticismo e a crítica com um argumento (à partida) válido sob o ponto de vista da equidade fiscal, de que os reformados residentes habituais – portanto não abrangidos pelo ERNH – são severamente discriminados.

Todavia, tal argumento constitui uma comparação distorcida e por isso inválida. Trata‑se de realidades bem diferentes. A equidade fiscal é um domínio que serve de ringue nuns casos e de bode expiatório noutros. Comparar os reformados com residência não habitual em Portugal aos reformados que aqui têm residência habitual é o mesmo que confundir a obra‑prima do mestre à prima do mestre‑de‑obras.


Muitos dos céticos e críticos sabem que a instituição de um regime tributário agressivo dirigido para os reformados mais abastados não é uma bizantinice de Portugal. Há tantos países que têm‑no no seu ordenamento jurídico‑fiscal, incluindo Estados‑membros da União Europeia. Muitos dos céticos e críticos sabem que no Direito existem inúmeras situações onde a lei geral não se aplica, aplicando‑se em sua substituição a lei especial. E muitos dos céticos e críticos sabem que, se não houvesse reformados não habituais, os benefícios – não releva se se revelam grandes ou pequenos face ao total da economia nacional – seriam nulos.


Com isto não devemos ser ingénuos ao ponto de defender acerrimamente que tudo é um mar de rosas. A medida, embora eficiente sob os pontos de vista do emprego, do investimento, do crescimento e das finanças públicas, levanta questões. Não questões de justiça como tantas vezes se ouve na boca e confirma na caneta de inúmera gente, mas questões de equidade, leia‑se: equidade fiscal. Praticamente todos, dos céticos e críticos aos defensores e apoiantes do Estatuto, comungarão o reconhecimento de que a equidade fiscal é um argumento válido para questionar a continuação da vigência do regime. É por essa via – e também pela da especulação imobiliária – que a controvérsia em redor do ERNH pode encontrar legitimidade.


Os países que assistem à deslocação dos seus reformados para o espaço português (para aqui fixarem residência fiscal) ficariam extasiados se Portugal claudicasse. Portugal tem tanta legitimidade (legal e, acima disso, moral) em ser um paraíso fiscal para os reformados como outros territórios, incluído Estados‑membros da União Europeia, em serem paraísos fiscais para as empresas. O Estatuto não deve ser trabalhado com pinças pelas nossas instâncias governamentais, como se de um tabu se tratasse, visto que, em matéria de concorrência, a nação mais (des)leal que atire a primeira pedra.


No entanto, é crível que se possam fazer ligeiros ajustes ao ERNH, para que alguns dos parceiros da União Europeia fiquem menos eriçados. Uma forma de procurar ficar confortavelmente equidistante entre a isenção de Deus e o sufoco do Diabo, atenuando a tentação de outros pretenderem alterar os acordos de dupla tributação celebrados com o Estado português – alteração no sentido de passarem a tributar as pensões de reforma dos seus cidadãos se o país de residência, no caso Portugal, não exercer o direito de tributação –, poderia por passar a adotar um regime que não se resumisse à ausência total de IRS, mas sim a uma taxa simpaticamente reduzida, no máximo de 10%. Não obstante a estabilidade da lei fiscal deva ser respeitada tanto quanto possível, com certeza a adoção de um limite superior da taxa de tributação em sede de IRS não constituiria grande polémica. A mudança não se rebaixa à subserviência, mas tão‑só se alinha com a prudência.


Convém não cair na ingenuidade de pensar – retome‑se a tónica do post – que a brancura do dumping fiscal, que em todo o lado é adotado para atrair capitais estrangeiros, difere consoante se usem os impostos sobre o rendimento de pessoas coletivas ou sobre o de pessoas singulares. Não há diferença para lá dos destinatários. Os detergentes têm diferentes marcas mas são poliglotas. Sabem falar, por exemplo, o inglês da Irlanda, o francês do Luxemburgo e o holandês dos Diques. Porém, não passam disso: detergentes.


Enquanto o vasto tema do dumping fiscal não for abordado com franqueza e vontade no seio da União Europeia, o critério da eficiência suplanta largamente o da equidade, rectius, o da concorrência ultrapassa o da consciência. Escassas são as áreas que ainda não foram objeto de uma diretiva ou de um regulamento comunitários; uma delas é o dumping fiscal (seja sobre os rendimentos de empresas ou de particulares). É uma utopia traçar esse cenário, há que reconhecer. Mas será tão utópico traçar tal cenário como crer que os Estados–membros autoimponham, por sua própria iniciativa, um regime que os prejudique.


Até lá, todos os estímulos que beneficiem, como enfatizado no quinto parágrafo anterior, o emprego, o investimento, o crescimento e as finanças públicas serão sempre bem‑vindos, mesmo que advenham da competitividade fiscal – competitividade esta que é, entre outros, um dos pilares da competitividade. Porque se não quisermos receber tais estímulos nem soubermos aproveitá‑los, estejamos cientes de uma certeza – sem espaço para rascunhos, adiamentos, esquecimentos ou silêncios –: na era da globalização e de economias abertas em que nos encontramos, onde a mobilidade de transporte dos capitais se desenvolve em largas autoestradas tributárias, existe uma longa fila de países ansiosamente à espera deles. Ou há moralidade, ou comem todos.

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