Fórum de Reflexão Económica e Social

«Se não interviermos e desistirmos, falhamos»

sexta-feira, junho 12, 2015

Serviço Nacional de Educação e livre escolha subsidiada – Argumentos [i(deo)]lógicos (parte II/III)


B. Comparações (in)válidas

26. Cada país conquista a sua riqueza (na mais alargada aceção) em grande parte através da educação que o povo transporta. Logo, o futuro venturoso duma nação passa inevitavelmente pelo desenvolvimento do seu sistema de ensino. Para defender um sistema em detrimento doutro é inevitável comparar; comparar tudo, desde os custos aos resultados. Só assim se torna possível o contributo eficaz de qualquer debate sobre a educação.

27. A função operacional do Estado em matéria de educação, entendida como a função da gestão propriamente dita – excluídas por isso as funções estatais inalienáveis de regulação e de supervisão – deve sujeitar-se à concorrência, no que se refere à observação escrupulosa dos paradigmas da equidade e da eficiência. Nessa observação, a vista e o binóculo têm de estar sempre focados na compatibilização entre as democráticas aspirações dos alunos e o superior rumo dos países. Nada relevam interesses, designadamente ideológicos, corporativos ou confessionais, que não sejam os altaneiros e intocáveis interesses da igualdade de oportunidades e do respeito pelo erário público.

28. Com o intuito de orientar a abordagem, há a lembrar que frequentemente são evocados argumentos que assentam em comparações incomparáveis – passe-se a redundância – entre os ensinos público e privado. Concretizando: mesmo que o segundo granjeie melhor qualidade do que o primeiro (i.e., beneficie de melhor aproveitamento escolar), acarreta sem dúvida maiores custos de financiamento donde – manda a clarividência – importa triar as comparações.

29. Portanto, para aferir o bom governo dos recursos públicos (alocados à educação) e cotejá-lo com a gestão privada, em nome da honestidade argumentativa somente se poderá concluir que o ensino privado é melhor do que o público em dois cenários – certamente inexistentes, raros ou, no mínimo, ainda por desvendar ou explorar. Eles são os seguintes: ou o ensino privado consome menos recursos para alcançar semelhante (ou até superior) qualidade face ao ensino público; ou gasta semelhantes recursos para atingir melhor qualidade do que o ensino público. Deduções extraídas de comparações diferentes destas duas são turvas e demagógicas, enfim: falaciosas.

30. Sem querer aprofundar a discussão relativa à qualidade das escolas e à diferença de resultados, em termos gerais, entre o ensino público e o privado, a lisa razão demonstra que a concorrência incorpora benefícios potenciais que ninguém pode ignorar. Porém é verdade que há diversos aspetos que inviabilizam a comparação entre escolas públicas e privadas, os mesmos que frequentemente justificam o melhor desempenho registado nas últimas. Concretize-se – sem querer aprofundar a discussão, repita-se.

31. Se, para justificar um melhor rendimento escolar dos petizes do ensino privado face ao lavrado no ensino público, se identifica um maior nível de responsabilidade e um acrescido afinco por parte dos docentes do ensino privado, cumpre reconhecer que o vínculo laboral dos últimos é assaz diferente – e mais fraco – do existente para a maioria dos professores do ensino público. A dimensão das turmas e o consequente acompanhamento dos alunos – se mais personalizado ou mais distante, consoante o menor ou maior número de alunos por turma – constituem fatores adicionais que explicam os resultados da comparação. Ademais, a proveniência socioeconómica dos estudantes será porventura – e é, em infinitos casos – a principal causa para haver tamanha e regular discrepância de resultados.

32. Unicamente se pode falar em genuína liberdade para as famílias quando, para similares preços, lhes for concedida a possibilidade de optarem. Se os preços das opções educativas forem bastante divergentes – o que sucede hoje, entre o preço do ensino público (que é gratuito e arcado pelo Estado) e o do ensino privado (que é assumido pelas famílias e, nos casos de contratos de associação público-privada de estirpe lusitana, cofinanciado pelo Estado e pelas famílias) –, então aquela liberdade esvanece-se.

33. Note-se que as escolas que vivem sob(re) o bodo desses contratos de associação convalidados pelos organismos públicos têm o melhor dos dois mundos: são sustentadas tanto pelo anónimo e omnipresente Orçamento do Estado como pelos voluntariosos e elásticos orçamentos familiares. Eis o protótipo assombroso e virtuoso de competitividade nacional no setor da educação, o qual paradoxalmente cada vez mais parece andar a soldo de subsídios.

34. Por outras palavras: no ensino obrigatório existirá um efetivo direito de preferência no momento em que as famílias puderem escolher entre duas ou mais escolas abrangidas pelo SNE, ou seja, financiadas em exclusivo pelo Estado, independentemente de se tratar de gestão pública ou – quando o princípio da subsidiariedade se impuser – privada. Comparar a obrigatoriedade de frequentar a escola pública (gratuita) – seja da área da residência dos alunos, da zona de trabalho dos pais ou de qualquer local em função de outras regras (atuais ou futuras) – com a liberdade de selecionar uma escola (com financiamento a cargo das famílias) é confundir a Estrada da Beira com a beira da estrada.

C. Modelos de gestão e de financiamento

35. Atendendo à secção anterior, e para dignificar o esclarecimento e a transparência, há que enquadrar os ensinos público e privado sob o critério da eficiência dos recursos despendidos, qualquer que seja a natureza ou origem destes últimos. Por conseguinte, releva essencialmente o montante total de recursos utilizados, dimanem estes do Estado ou das famílias. Os quadros seguintes sintetizam as diferentes modalidades de correntes (ou segmentos) que estão em jogo, bem como os princípios em que assentam.


36. Como se explicará, os modelos intrínsecos às células (A.1) e (A.2) são os únicos comparáveis, por pressupor-se que o montante a cargo do Orçamento do Estado é o mesmo, revista a gestão um caráter público ou privado. Assume-se que, tanto por meio da rede pública ou através de contratos de associação celebrados (de forma equilibrada e fiel à Constituição da República) entre o Estado e o setor privado, não é sequer beliscado o princípio da gratuitidade do ensino obrigatório abrangido pelo SNE.

D. Constituição da República e Serviço Nacional de Educação

37. Já lá vai o tempo em que, mercê do apego do Estado Novo à Igreja católica, e sob a Concordata outorgada entre Portugal e a Santa Sé, os seminários preencheram em grande parte do território – sobretudo nos meios menos urbanos – o papel que o Estado estrategicamente não assumiu. O salazarismo sabia que o gentio inculto e formatado era muito mais dócil e melhor influenciado do que a população instruída. Com o 25 de Abril, a Constituição da República Portuguesa passou a prover um sistema de ensino gratuito e universal (aos estudantes em idade de escolaridade obrigatória) – «Serviço Nacional de Educação tradicional» do quadro 1.

38. Eis porque se aplica o regime de subsidiariedade das escolas privadas: quando o Estado não dispõe de oferta suficiente para honrar cabalmente a sua função social, deve subcontratar o serviço de educação a agentes privados. É somente por isso (e nessa condição) que podem (e devem) ser firmados contratos de associação entre o Estado e os privados – «Serviço Nacional de Educação adaptado» do quadro 1. Exceto no respeitante à natureza da gestão, em tudo o resto o ensino ministrado nas escolas privadas deve ser semelhante ao oferecido nas escolas públicas, nomeadamente no que se refere à gratuitidade para as famílias e à responsabilidade financeira suportada pelo Estado.

39. Acrescente-se que, e ao contrário do que consideram alguns vincados e dogmáticos apologistas da escola pública, parece perfeitamente enquadrável no SNE o caso de o Estado subdelegar uma escola sua a privados, e para tanto financiar o justo valor do serviço prestado – que não poderá exceder o montante que o próprio Estado tem assumido no parque escolar público. A subdelegação seria efetuada, por exemplo, nos casos em que se constatasse com bastante segurança que os resultados obtidos com a gestão privada não ficariam aquém do histórico de resultados sob a gestão pública.

40. Para afeitos do parágrafo anterior, estabelecer-se-iam contratos de concessão do serviço de educação através dos quais os operadores privados geriam os equipamentos públicos. Se o serviço seria efetuado com recuso ao pessoal docente recrutado pelos operadores ou recorrendo aos professores do quadro do Ministério da Educação, só uma análise profunda e séria levada a cabo por peritos isentos poderia decidir. Representaria uma rutura face ao statu quo, conquanto se creia ser facilmente exequível. Esta facilidade liga-se ao motivo de uma alteração desse género ter de ser presidida pelo superior objetivo de melhorar os resultados da escola pública – abrangidos portanto pelo SNE.

41. Todavia admite-se que, nas condições atrás indicadas, os agentes privados manifestarão ínfimo apetite por a exploração do serviço não ser suficientemente lucrativa. E nem se fala dos defensores – por vezes retrógrados – da escola pública, tradicional e calidamente avessos à mudança, desde logo os professores das escolas públicas, que sentirão o seu poder ameaçado. Não raras vezes a força reivindicativa que exercem e a neofobia enraizada que traduzem são inversamente proporcionais ao mérito e à assiduidade demonstrados.

42. Talvez devido a grupos de interesses instalados, tem sido sobejamente constatada a extrema dificuldade de concretizar qualquer reforma ou modificação que envolva o ensino – reformas ou modificações que respeitem a coluna vertebral do SNE, não vá alguém entender que se pretende atacar ou desvirtuar o espírito desse serviço público. Não obstante, e ainda que o atrito à mudança seja uma evidência incontornável, não deixa de ser verdade que uma miríade de alterações no sistema educativo tem sido de alcance e utilidade duvidosos e escassamente transparentes.

43. Os contratos de associação público-privada são um triste e indelével exemplo da opacidade das “reformas” pretendidas. Outro exemplo, gritante à luz da boa intenção de reduzir as clivagens entre escolas públicas – mas, ao invés, veementemente aplaudido na perspetiva do aumento da concorrência entre elas – prende-se com o facto de, pelo n.º 2 do artigo 11.º do despacho normativo n.º 6/2014, de 26 de maio, o crédito horário das escolas afeto à componente para a atividade pedagógica variar (também) em função do indicador da eficácia educativa. Entre demais condições a verificar, este indicador depende da comparação entre o resultado alcançado pelos alunos duma escola nas provas ou nos exames finais e a média nacional de tais provas ou exames.

44. De acordo com o anexo D daquele diploma, quanto mais a média da escola superar a média nacional, maior o crédito de horas a que a escola tem direito, isto é, aposta-se nas escolas com melhores resultados, quando deveria ser o oposto caso se pretendesse aumentar a qualidade das escolas com pior ranking. Reconhece-se que a aposta per se nas piores escolas acarreta(ria) um problema latente: o risco moral, associado à circunstância de poder dissuadir o empenho das escolas que melhores resultados procuram briosamente atingir. No entanto a medida nua conforme consta do diploma contém uma evidência, nada latente mas totalmente efetiva: o alargamento do fosso entre as próprias escolas da rede pública, o que é perverso para a defesa da igualdade de oportunidades e por isso questiona a bondade das intenções de quem elabora a regulamentação atinente ao crédito horário concedido às escolas.

45. Retome-se o parágrafo 38. Para além dos princípios gerais da gratuitidade e da universalidade, bem como do princípio excecional da subsidiariedade, o nosso ordenamento jurídico prevê outro importante princípio – vide quadro 2 –: o da liberdade de escolha, no qual assenta por inerência o «Ensino privado tradicional» inscrito no quadro 1. O exercício da opção pelo ensino privado tem intrínseco um custo de escolha, que corresponde ao custo de oportunidade – oportunidade sem plicas, diferente do princípio da “melhor oportunidade”, igualmente apresentado no mesmo quadro.

46. O exercício dessa opção constitui um encargo que deve ser integralmente assumido pelas famílias, por três causas. Estas são: por questões de funcionamento lógico dos mercados, pois quem quiser serviços distintos deve pagá-los; por motivos de equidade fiscal, sob pena de todos os contribuintes financiarem serviços de que apenas beneficia uma franja dos portugueses; e por razões de eficiência de recursos, dado estarem envolvidos serviços que o próprio Estado financia no âmbito do SNE – modelos (A.1) e (A.2).

47. O artigo 75.º da Constituição da República resume o que foi abordado nos pontos anteriores desta secção. De acordo com o n.º 1, «O Estado criará uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população» – princípio da universalidade. Quando a rede pública é manifestamente insuficiente para satisfazer as necessidades, o Estado deve colmatar as falhas socorrendo-se do ensino privado – princípio da subsidiariedade.

48. Por outro lado, o n.º 2 do artigo supra estabelece que «O Estado reconhece e fiscaliza o ensino particular e corporativo, nos termos da lei» – princípio da liberdade de escolha. Portanto, os ensinos público e privado abrangidos respetivamente pelos princípios da universalidade e da subsidiariedade devem ser financiados pelo Estado, e o ensino privado prestado no âmbito do princípio da liberdade de escolha só pode ser financiado pelas famílias. São estes os sentidos dos vetores pelos quais a nossa Constituição se rege e orienta.

49. Ainda a propósito do princípio da liberdade de escolha, cumpre esclarecer o objetivo do disposto no n.º 2 do artigo 43.º da Constituição, no qual se prevê que «O Estado não pode programar a educação e a cultura segundo quaisquer diretrizes filosóficas, estéticas, políticas, ideológicas ou religiosas.» A redação desse número enquadra-se na (pseudo)laicidade subjacente ao regime republicano nacional – ainda que (e daí o prefixo «pseudo»), por a maioria da nossa população ser católica, existam acordos celebrados com o Vaticano. Esclareça-se a norma constitucional em apreço.

50. Uma realidade é o Estado não orientar os programas escolares para os domínios do foro religioso, político ou afins. Outra, bem diferente e ilógica, seria o mesmo Estado financiar tipos de ensino e de cultura orientados para tais domínios. Contudo, para alguns liberais do ensino, respeitar as convicções individuais e legitimar o ensino privado presidido por valores filosóficos, estéticos, políticos, ideológicos ou religiosos significa a obrigação de o Estado apoiar financeiramente os interesses individuais. Algaraviada de pensamentos sui generis, de quem vive abeberado com tanta liberdade e mistura a esmo o direito de cada um escolher o melhor para si com o dever de o Estado financiar as preferências individuais.

51. Face ao exposto, das duas uma. Ou o Estado, para salvaguardar a igualdade de oportunidades entre os estudantes, financia em idênticas condições o ensino público e – quando a rede pública de ensino revelar-se escassa – o ensino privado, caso em que as famílias nada têm de pagar (tanto nas escolas públicas como nas privadas); ou o Estado concede total direito de as famílias selecionarem as escolas, cabendo às primeiras o exclusivo financiamento das opções. Assim, ao contrário do que os partidários do ensino privado subsidiado apelam, o conceito de igualdade de oportunidades aplicado à educação está relacionado com os princípios da gratuitidade e da universalidade, e não com o princípio da liberdade de escolha.

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