Fórum de Reflexão Económica e Social

«Se não interviermos e desistirmos, falhamos»

quinta-feira, março 05, 2015

O brilho fiscal dos municípios



A. Sol lucet omnibus

O Sol, quando nasce, é para todos; contudo resplandece descomunalmente mais para uns do que para outros. Sempre assim foi; eternamente será. Mas é à noite que a intensidade desigual da luz ultrapassa bastante o horizonte da lógica. No estelante firmamento observa-se um exposto brilho imposto por impostos. O presente post aborda a questão da discricionariedade tributária conduzida pelos concelhos, em especial no que se refere à sua intervenção nos domínios do Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) e do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI).

Comecemos pela luz e pelo talco que as autarquias concedem em matéria (de coleta) de IRS e que, luz e talco, são catapultados respetivamente para a alegria duma minoria e para a tristeza da maioria dos cidadãos. Doravante as palavras abdicação e devolução (ou algo semelhantes) serão usadas como sinónimas. Se em rigor as autarquias não têm o poder de devolver diretamente aos contribuintes quaisquer montantes de imposto, na prática idêntica consequência ocorre porque o valor devolvido dimana da decisão de elas abdicarem de receber tais montantes, ou seja, a autoridade tributária apenas operacionaliza a opção autárquica muitas vezes aleatória. Pior ainda é o facto de não haver uma fagueira esperança de as pessoas adivinharem tal aleatoriedade.

De acordo com a Lei nº 2/2007, de 15 de janeiro, que aprovou o regime das finanças locais, «Os municípios têm direito, em cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções (...)» – n.º 1 do artigo 20.º. O diploma estabelece – n.º 4 desse artigo – que «Caso a percentagem deliberada pelo município seja inferior à taxa máxima [de 5%], o produto da diferença de taxas e a colecta líquida é considerado como dedução à colecta do IRS, a favor do sujeito passivo, relativo aos rendimentos do ano imediatamente anterior àquele a que respeita a participação variável (...)»

Portanto, as edilidades podem reembolsar aos seus habitantes, por via fiscal, uma verba equivalente até 5% dos rendimentos pagos em sede do imposto em apreço. Trata-se duma deliberação de soma nula. Com efeito, a opção duma câmara abdicar do montante correspondente a, por exemplo, 3% do valor de IRS – dos 5% a que tem direito – reflete-se positivamente no orçamento de cada cidadão com residência no concelho, que verá serem-lhe distribuídos pela autoridade tributária 3% da coleta individual.

B. Fosso acriteriado de opções

Como decorre do quadro 1, de 2008 a 2015 – tomam-se como referência os anos a que os rendimentos anuais reportam –, a esmagadora maioria dos municípios nacionais (79,4%, em média) arrecadou exclusivamente para si os 5% do IRS cobrado no seu território. Não obstante, cumpre frisar a duplicação das edilidades que resolveram atribuir, total ou parcialmente, a benesse aos munícipes, tendo subido de 44 em 2008 – número mínimo de 42 em 2012 – para 90 em 2015 (a fazer fé no Orçamento do Estado para este ano). Quanto ao exercício de 2015, somente 14 câmaras – nove em 2008 e sete em 2012 – manifestarão coragem para devolver integralmente os 5% previstos na lei.

Quadro 1

Entre os concelhos que, durante o período compreendido entre 2008 e 2015, recusaram parte da receita de IRS, a repartição mais frequente prendeu-se com as situações de 1% de distribuição – frequência média de 4,6%, conforme consta do mencionado quadro. Repare-se no fugaz espírito samaritano duma edilidade que, interrompendo a sua política de não abrir mão da totalidade dos 5% possíveis, reembolsou, relativamente a 2011 e a 2012, o bodo dum centésimo dos 5%, i.e., 0,05%. Ficou nos píncaros do grotesco. O pódio dos municípios que se vendem por amigos dos cidadãos é ocupado pelos que oferece(ra)m uns módicos 0,1% e 0,15%.

Como se constatou, foi em 2012 – ou melhor: em 2013, atinente aos rendimentos de 2012 – que as autarquias menos repartiram o IRS com os seus contribuintes. Apesar de ténue, notou-se que desse ano até à presente data as câmaras no seu conjunto têm procurado exalar um ligeiro desvelo acrescido no que toca à repartição dos benefícios. De 2012 para 2013 houve quatro que passaram a ceder na íntegra aos seus íncolas os 5% – todavia três delas quebraram logo depois qualquer expetativa, ao guardar para si toda a receita nos anos seguintes, para os residentes não se afazerem a tamanho deleite fiscal.

Como se confirma pela análise do quadro 2, a taxa média de devolução – média simples – aumentou, de 2012 para 2013, de 0,33% para 0,58%, tendo a evolução sido de 0,15% para 0,48% se as taxas de devolução forem ponderadas pelos habitantes de cada câmara. Esta evolução redundou quer no maior número de concelhos que distribuíram IRS – de 42 para 72 –, quer no facto de edilidades como Lisboa, Sintra, Matosinhos e Gondomar – primeira, segunda, oitava e 12.ª com mais moradores – terem-se estreado para o efeito. (Estreia de pouca dura para Matosinhos e Gondomar, pois de lá para cá não concederam igual graça aos locais.) Sem Lisboa, a taxa não seria de 0,48% mas sim de 0,35%; sem as citadas quatro autarquias, a mesma descia para 0,28%.

Quadro 2

Efetuada uma adicional análise granular, pode concluir-se que para o grupo dos sete municípios mais povoados – e que representam 19,5% da população portuguesa –, a taxa de reembolso respeitante aos rendimentos de 2015 será de 1%, ou seja, 1/5 do máximo possível. Esta taxa justifica-se por Lisboa abdicar (desde 2013 inclusive, como sobredito) de 2,5% do IRS, e por Sintra, Cascais e Braga prescindirem de 1%, 1,25% e 0,3%, respetivamente. Nas restantes câmaras desse quintil, designadamente Vila Nova de Gaia, Porto e Loures – terceira, quarta e sexta mais habitadas –, toda a receita reverterá para os cofres dessas edilidades.

Pelo contrário, e igualmente no tocante a 2015, nos outros 14 concelhos com maior quantidade de gente a taxa média de devolução será a menor dos cinco quintis: 0,1%. O município da Amadora será o único a permitir que, para 2015, os cidadãos fruam de 1,2% do imposto. Nos anos de 2011 e 2013 registou-se a invulgar façanha de haver três autarquias não egoístas: Amadora (1%), Oeiras (0,25%) e Leiria (1%), em 2011; e Matosinhos (1%), Amadora (1,2%) e Gondomar (1%), em 2013.

Os dois quadros anteriores são sintomáticos do hiato que vem alastrando em matéria de abdicação do IRS por parte das autarquias, independentemente dos matizes partidários. Se alguma regra pode ser avançada, é a que consiste, conforme já realçado, na utilização dos 5% coletados, como instrumento empregue para velar pelo reforço dos orçamentos camarários. A regra reina em Portugal continental e nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira; em relação a Portugal continental, atravessa os vários anos e perpassa o território, do norte ao sul e do interior ao litoral. Nos oito anos em causa, é inequívoco que 164 edilidades não estão talhadas para o mínimo altruísmo fiscal, pois nunca, nesses anos, ousaram distribuir sequer uma migalha aos seus contribuintes.

Nos antípodas, os municípios arquicampeões são Alcoutim, Gavião, Oleiros e Ponte de Lima, por terem deliberado, sistematicamente desde 2008, a garbosa recusa da totalidade dos 5% em prol dos residentes no seu concelho. Ainda a propósito da consistência anual, verifica-se que as taxas de abdicação das receitas de IRS de 0,5%, 1%, 2% e 2,5% foram utilizadas por quatro câmaras – uma por cada uma das taxas –, tendo havido duas autarquias que durante os oito anos em apreço prescindiram de 3%.

C. Explicação do inexplicável

À guisa de justificação para a desmesurada frequência de edilidades que se aferram aos 5% e não se dignam repartir com os seus munícipes qualquer quantia de imposto coletado, têm sido gastos e usados alguns argumentos divertidos dignos de exemplar engodo. Um dos argumentos preconizados pela maioria dos autarcas passa por acrescentar, à necessidade (inquestionável) de assegurar um espírito solidário entre os cidadãos, a ideia de que a solidariedade é violada com a devolução do IRS pelo facto de esta ser proporcional, ou seja, por a benesse concelhia beneficiar mais quem aufere rendimentos elevados. Outro argumento recorre ao sofisma de que, através do IMI, as câmaras compensam os cidadãos.

Com o primeiro nem vale a pena perder tempo a desmontar. Deve acrescentar-se somente que, a admitir alguma validade do argumento – que há, sublinhe-se –, é deveras grave que caiba aos municípios decidirem a forma mascarada como se concretiza o valor nobre e supremo da solidariedade. A manutenção do statu quo confirma a perene distinção entre filhos e enteados, conquanto os morgadios há muito tenham sido enterrados.

Não se percebe como os responsáveis pelo País aceitam que a solidariedade tenha aplicações tão díspares e até divergentes no espaço (para o mesmo tempo) e no tempo (para o mesmo espaço), consoante a feromona fiscal dos ventos edílicos. Está visto que no domínio da solidariedade os vereadores são os almotacés da era moderna, tão decisivos como os congéneres dos tempos medievais, que inspecionavam os pesos e as medidas nos mercados e fixavam o preço dos produtos – pesos e medidas diferentes entre as regiões.

O segundo argumento, o de que, independentemente da taxa de devolução do IRS adotada, o IMI serve de chamariz, é ora dúbio ora falacioso. Como o quadro 3 demonstra, é verdade que, certamente para incentivar a fixação de habitantes aos concelhos, estes propendem para taxas de IMI mais reduzidas. Grande parte das edilidades – 137, em 2014, correspondentes a 44,5% do universo – cobra a taxa mínima de IMI estipulada por lei (0,3% do valor patrimonial dos prédios urbanos). Porém 44,5% encontram-se 30,2 pontos percentuais abaixo da percentagem correspondente ao número das câmaras (230) que recolhem os 5% de IRS.

Quadro 3

Em tão-só 91 municípios – 39,6% dos 230, ou 29,5% dos 308 – está fixada a taxa mínima de IMI e simultaneamente é retida a totalidade de IRS, o que permite refutar a validade do segundo argumento atrás aludido. Aliás, quanto ao exercício de 2014, 10% das autarquias conjugaram a retenção total dos 5% da coleta de imposto com a taxa máxima de IMI legalmente prevista (0,5% do valor patrimonial dos prédios urbanos) – essa percentagem representava 13,5% do conjunto dos concelhos que não abdicaram dum único cêntimo coletado, ou seja, 31 em 230.

A taxa média de IMI era de 0,36% – 0,37% ponderando as taxas pelos habitantes de cada câmara. Ainda a propósito da evidência de que é deveras fraca a explicação algumas vezes ventilada sobre a ligação entre a devolução do IRS e a cobrança do IMI, importa realçar que, com referência ao exercício de 2014, a correlação existente entre as duas variáveis, embora negativa, é estatisticamente irrelevante (-0,21).

Se se crer na infundada teoria de que a atração de moradores aos municípios tem origem tributária, então a contrario teria de se reconhecer que há edilidades repelentes de população. A dar algum crédito a tal teoria, concluir-se-ia que havia apenas oito edilidades crismadas de verdadeiramente atrativas (2,6% de 308), frequência insignificante para aferir a razoabilidade da suspeita teórica. Ao invés, seguindo a mesma perspetiva, verificava-se a existência de 31 que se poderiam apodar de efetivamente repelentes (10% de 308, como abordado no penúltimo parágrafo). De certeza que não passaria pela intenção de qualquer autarca, por pouco competente ou muito alheado que fosse, repelir os cidadãos, pois espaços sem gente são corpos sem sangue.

Face ao exposto, e já que os cidadãos têm de amargar com os caprichos dos responsáveis concelhios em matéria de discricionariedade fiscal, por quase nada poderem fazer para inverter a situação e impor a isonomia republicana, ao menos que haja decoro nos nebulosos argumentos apresentados. Repita-se o início do texto e reconheçam-se estas duas evidências: o Sol brilha mais para uns do que para outros, apesar de, quando nasce, ser igual para todos; para além disso, mesmo à noite, a luz coruscante depende das luas dos autarcas. Porque sim, conforme o arbítrio assaz irregular, ora reluzente e redolente, ora penumbroso e bolorento, do senhor presidente e dos seus parceiros. É a democracia lusitana no seu estado puro, sem reduções ou amplificações, despida de preconceitos.

1 comentário:

Nuno Maia disse...

A decisão da forma de utilização de parte dos recursos gerados em cada região/munícipio deve ser democrática e local! O sol não brilhará para todos se os eleitos não forem fieís aos seus eleitores, ou se não tiverem a essencial competência. Mas neste caso compete à sociedade local escolher melhor os seus representantes e governantes.