Fórum de Reflexão Económica e Social

«Se não interviermos e desistirmos, falhamos»

quarta-feira, janeiro 29, 2014

O povo, as saturninas parlamentares e a democracia desalinhada

Evolução das subvenções públicas

Do gráfico abaixo constam nomeadamente as séries de dados relativas à evolução do salário mínimo nacional e à evolução das subvenções públicas para o financiamento dos partidos políticos portugueses. Da comparação dessas séries resultou o título do presente post.



Natureza das alterações legislativas

A legislação sobre o financiamento dos partidos, seja público ou privado, tem sido objeto de inúmeras alterações. Hoje em dia o apoio que o Estado lhes concede é efetuado através de subvenções regulares, financiamentos extraordinários associados às campanhas eleitorais e demais formas legalmente previstas (incluindo fiscais). Tais subvenções são anuais e dependem tanto do número de votos válidos obtidos nas eleições legislativas como da dimensão dos grupos parlamentares. O gráfico cinge-se às subvenções pagas em função do número de votos.

A Lei n.º 32/77, de 25 de maio, foi a primeira Lei Orgânica da Assembleia da República, facto que explica o motivo por que a série da evolução das subvenções públicas efetivas – série (2) graficamente representada – se inicia em 1977. Nessa lei instituiu se a regra de 1/225 do SMN anualmente fixado. No n.º 2 do seu artigo 16.º estipulou se que «A subvenção consistirá numa quantia em dinheiro equivalente à fracção 1/225 do salário mínimo nacional por cada voto obtido na mais recente eleição de Deputados à Assembleia da República».

Durante as quatro décadas da III República houve 14 processos eleitorais para o Parlamento. O primeiro, realizado em 1975, foi para a Assembleia Constituinte; os restantes foram para a Assembleia da República. A taxa de participação foi decrescente até às eleições de 1999 – pese embora a exceção verificada nas de 1980 –, e nas eleições de 2002 situou-se na vizinhança da registada aquando das eleições de 1999 – 0,4 p.p. superior. Entre 1976 e 2002 a abstenção mais do que duplicou, passando de 16,5% para 38,5%. Adicionando os votos brancos e nulos – que, juntamente com a abstenção, são inelegíveis para a atribuição das subvenções em apreço –, as respetivas percentagens atingiram 20,4% e 39,7%.

Ora, de acordo com o n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 56/98, de 18 de agosto – entretanto a citada Lei n.º 32/77 já há muito fora revogada –, continuava a aplicar se a regra de 1/225 do SMN mensal. Assim, numa altura em que, nas eleições de 1999 e 2002, a soma da abstenção com a votação branca e nula atingira um nível preocupante de 40%, os parlamentares puxaram dos galões. Demonstraram a sua exímia mestria para resolver os problemas, elaborando e aprovando harmoniosamente a Lei nº 19/2003, de 20 de junho, que substituiu a Lei nº 56/98.

A lei de 2003 estabeleceu a regra de 1/135 do SMN. O n.º 2 do seu artigo 5.º passou a dispor: «A subvenção consiste numa quantia em dinheiro equivalente à fracção 1/135 do salário mínimo mensal nacional por cada voto obtido na mais recente eleição de deputados à Assembleia da República». Logo, a mudança da fração – de 1/225 para 1/135 – traduziu-se num acréscimo anual automático de 67% por voto, ceteris paribus. Posteriormente, com a modificação introduzida pela Lei n.º 64 A/2008, de 31 de dezembro, o n.º 2 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003 previu uma nova redação: «A subvenção consiste numa quantia em dinheiro equivalente à fracção 1/135 do valor do IAS, por cada voto obtido na mais recente eleição de deputados à Assembleia da República».

Portanto, o IAS – indexante criado no final de 2006 com o objetivo de servir de elemento de referência quer para as contribuições dos trabalhadores para o sistema de Segurança Social, quer para as pensões e outras prestações atribuídas por tal sistema – passou a ser utilizado não apenas para fins sociais. Porém, de acordo com a Lei n.º 64 A/2008, a modificação explicitada na parte final do parágrafo precedente produzirá efeitos somente no ano em que o IAS atinja o montante do SMN de 2008. Ela dispôs também que as subvenções devem ser determinadas com base neste montante enquanto o mesmo for superior ao IAS. É o que tem vindo a acontecer, dado que em 2013 o IAS (419,22€) era ainda inferior ao SMN de 2008 (426€) – em 2013 o IAS representava aproximadamente 86% do SMN. Seguidamente, a Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, ordenou um corte temporário de 10%, de 2011 até 2016, no valor global das subvenções públicas anuais conferidas aos partidos.

Mensuração das alterações legislativas

Como se frisou no penúltimo parágrafo, até 2002 vigorou a regra de 1/225 do SMN, traduzindo-se a introdução da regra de 1/135 do SMN num acréscimo de 67% face ao regime inicial. Com a Lei n.º 64 A/2008 – que se consubstanciou no congelamento do SMN de 2008 para a determinação das subvenções, conforme foi indicado –, em 2009 e 2010 cada voto elegível cifrou-se em, respetivamente, 1/143 e 1/151 do SMN (equivalendo a 58% e 49% os correspondentes aumentos face à antiga regra de 1/225). A conjugação dessa lei com o supramencionado corte de 10% nas subvenções e com o facto de o SMN ser igual entre 2011 e 2013 fez com que, na prática, se adotasse a regra de 1/171 do SMN, ou seja, 32% acima do que resulta do regime praticado antes da Lei nº 19/2003.

A informação acima mostra que a subida substancial de 67% de 2002 para 2003 foi atenuada nos anos recentes. Não obstante, quando em 2016 terminar o período transitório do decréscimo de 10%, os anteriores 32% expandir-se-ão para cerca de 50%. A abordagem prosseguida neste e no parágrafo antecedente considera unicamente o custo da subvenção por voto elegível.

Desde 1977 até 2013, a taxa de crescimento médio anual do SMN foi de 8,9%: 11,6% até 2002, e 3,1% a partir de então. Nos mesmos 36 anos, a taxa aplicada às subvenções públicas efetivas fixou-se em 9,8%: 11,7% nos primeiros 25 anos, e 5,7% nos últimos 11 – assim sendo, 1,85 vezes superior à identificada taxa de 3,1% ou, por palavras diferentes, a democracia dos partidos ficou 85% favoravelmente desalinhada com a democracia do povo. Para aferir a dimensão deste enorme desalinhamento, atenda-se a que o SMN tem representado cerca de 40% do salário médio português. Ademais, se não fossem as Leis n.º 64 A/2008 e n.º 55/2010 a atenuar as consequências da Lei nº 19/2003, o oásis partidário seria maior, pois a taxa de 5,7% atingiria 8%, por conseguinte 2,6 vezes a taxa de crescimento do SMN em idêntico período.

Outra abordagem do desalinhamento consiste na mensuração dos efeitos motivados pelos diplomas em questão tendo em conta a variável dos votos válidos – áreas (A), (B), (C) e (D) constantes do gráfico. Igualmente sob esta perspetiva resulta claro que, a partir de 2002, a democracia foi bastante mais generosa para os partidos políticos do que para a vasta população cujos rendimentos dependem do SMN. De uma assentada o Parlamento concedeu uma benesse aos partidos, aumentando as subvenções públicas em 67% – soma das áreas (B), (C) e (D). Mediante as leis de 2008 e 2010 anteriormente apresentadas, no final de 2013 o volume das subvenções desceu de 67% para 49% – área (B).

Proceda-se à comparação, no tocante a 2013, dos regimes da Lei n.º 56/98 – 1/225 do SMN de cada ano – e da Lei n.º 19/2003, alterada pela Lei n.º 64 A/2008 – 1/135 do SMN de 2008. Deste modo, ignorando o impacto do corte de 10% introduzido pela Lei n.º 55/2010, e tendo por base o peso de 44,3% do universo de eleitorado inelegível nas eleições de 2011 – 42% respeitam à abstenção –, seria preciso um corte de quase 32% – em vez dos 10% – para que as subvenções equivalessem às que seriam obtidas com a regra inicial de 1/225 do SMN de 2013.

Alternativamente, para que em 2013 as subvenções resultantes dos antigo e atual regimes fossem semelhantes, o conjunto da abstenção e da votação branca e nula havia que ter subido 18 p.p., dos tais 44,3% para 62%. Com o corte efetivo de 10% efetuado de 2011 em diante, 57,8% seria a taxa afeta a esse conjunto que equilibrava as subvenções dos dois regimes.

Comparação entre Portugal e a Alemanha

Fazendo uma rápida análise dos modelos de financiamento partidário de alguns países da União Europeia, conclui-se que o existente em Portugal tem a vantagem de ser porventura o mais simples de todos – 1/135 do IAS, por cada voto válido. Cumpre ainda realçar que as mudanças que o quadro legislativo nacional vem conhecendo têm ido no sentido de procurar assegurar acrescidos níveis de transparência acerca da proveniência dos recursos financeiros, de monitorização do financiamento e de igualdade de tratamento entre os partidos. No domínio destes três níveis não será exagerado defender que o nosso Pais se encontra numa posição favorável face aos congéneres europeus. Todavia o mesmo não se verifica em relação ao valor do financiamento público em si.

Debruce-se então sobre os montantes das subvenções estatais em Portugal e na Alemanha. O modelo alemão é provavelmente o mais antigo da estirpe europeia que tem procurado zelar pelos princípios da transparência, monitorização e igualdade atrás identificados. Extrai-se da comparação que Portugal, sendo sem dúvida menos desenvolvido do que a Alemanha, dispõe de partidos políticos mais ricos do que os alemães. Como se passará a explicar, os partidos lusitanos têm vivido num oásis, tanto português como – ao que parece – europeu.

Na Alemanha, o financiamento público aos partidos com assento parlamentar ascendeu a 136,9 milhões de euros (M€) em 2011. Atendendo a que, nas eleições anteriores (de 2009) houve 62,2 milhões de eleitores, e que a taxa de abstenção se situou em 27,5%, a subvenção por cada voto – ignorando o efeito imaterial da votação branca e nula – ter-se-á cifrado em 3,04€. Em contrapartida, o apoio do Estado português aos partidos políticos, também em 2011, foi de 2,84€ por voto (por aplicação da regra de 1/135 do SMN de 2008, corrigido do corte de 10% – se não fosse este corte, o custo teria sido de 3,16€).

O âmago da comparação não se prende com as quantias propriamente ditas mas sim com a importância relativa que elas representam face ao nível salarial de cada país. De acordo com a informação da OCDE, em 2011, o salário médio anual alemão era 2,1 vezes o correspondente ao do nosso País. De outro modo: a subvenção pública traduzia-se em 1/839 do salário médio alemão, sendo a fração, no caso português, de 1/427, ou seja, quase o dobro (96% a mais).

Mesmo na hipótese em que a abstenção nas eleições germânicas de 2009 tenha sido próxima dos 40,3% verificados em Portugal – donde adviria a subvenção unitária de 3,69€ e não de 3,04€ (admitindo que se manteria o montante global de 136,9 M€ publicamente divulgado) –, e que em Portugal ainda se aplicava a regra de 1/225 do SMN, continuava a haver uma nítida vantagem para os partidos nacionais: 1/563 do salário médio, contra 1/691 para os partidos alemães, ou seja, mais 23%. Com base no referido montante de subvenções na Alemanha e no regime em vigor em Portugal em 2011 – 2,84€ por voto –, seria necessário uma taxa de abstenção de 63,1% nas últimas eleições alemãs (ao invés de 27,5%) para que os apoios estatais nos dois países fossem equivalentes. De facto, com essa taxa de abstenção, a subvenção alemã por voto atingiria 5,96€, quantia que reflete precisamente a relação de 2,1 entre os salários médios alemão e português em 2011, ou seja, cada voto elegível corresponderia a 1/427 do salário médio dos dois países.

Conclusão

Perante a atitude resignante do povo português face à política vigente, é expectável que a abstenção não pare de crescer. Será plausível o cenário de, nas próximas eleições legislativas nacionais de 2015, a abstenção e os votos inválidos ultrapassarem a fasquia de 50% e, como sucedeu em 2003, os partidos políticos responderem, volvido escasso tempo, com o aumento da fração a usar para a determinação das subvenções públicas, de maneira a recuperar por via corporativo-legal o que não conseguiram alcançar através das urnas. São decisões e respostas indignas desse género, tomadas soberanamente em causa própria, que não favorecem a credibilidade da política e fazem dos eleitores portugueses meros bobos figurantes no espetáculo das saturninas parlamentares.

Eis porque seria ótimo que a democracia do povo fosse tão elástica como a democracia dos partidos. Assim os nossos democratas transportem pensamento e vontade à altura. Não haveria melhor forma para comemorar o 40.º aniversário do 25 de Abril.

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